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口罩与价格法:一个口罩该卖多少钱?

互联网 2021-04-19 23:38:52

突如其来的疫情打得中国乃至世界一个措手不及,平时并不常用的口罩顿时成了疫情下出门的必备之物,我们突然进入了「一罩难求」的时代。特别是节后各地即将陆续复工复产,更多的人们将无法继续宅在家中,我们更加需要口罩来保护出门在外的我们。在这样的供求关系影响之下,口罩不仅难买,还很贵!口罩价格的问题成为了一个值得关注的问题。

今天,湖北省洪湖市市场监管局就洪湖市华康大药房涉嫌哄抬口罩价格一案作出声明,称洪湖市华康大药房以0.6元/支的价格购进一次性口罩4.4万支,又以1元/支的价格对外销售。这一行为违反了《湖北省市场监管局关于新冠肺炎防控期间有关价格违法行为认定和处理的指导意见》中的两条规定:一是公共卫生一级响应期间,口罩一律不得涨价;二是商品无参照原价的,购销差额超过15%即构成哄抬价格。——这一声明的作出,更加引起了网友们的热议。一元一个的口罩价格到底贵不贵?一个口罩该卖多少钱?今天,我们就来从价格法的角度聊聊这个话题。

一、口罩的价格是怎么确定的?

《价格法》第三条将价格分为「市场调节价」、「政府指导价」和「政府定价」。《价格法》第三条第一款说:「国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律,大多数商品和服务价格实行市场调节价,极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价」。可以说,我国商品价格以市场调节价为原则,以政府指导价、政府定价为例外。

根据《价格法》,这三种价格的含义分别是:(1)市场调节价,是指由经营者自主制定,通过市场竞争形成的价格。(2)政府指导价,是指依照《价格法》规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度,指导经营者制定的价格。(3)政府定价,是指依照《价格法》规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围制定的价格。

那么,哪一些商品属于需要实行政府指导价或者政府定价的「极少数商品」呢?《价格法》规定以下几种价格,「政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价」:(一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(二)资源稀缺的少数商品价格;(三)自然垄断经营的商品价格;(四)重要的公用事业价格;(五)重要的公益性服务价格。别看上面这几种情形比较虚,为了防止政府随意解释上面这几种情形,《价格法》还规定,「政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围,以中央的和地方的定价目录为依据。」也就是,只有在中央的和地方的定价目录中的价格,才是可以实行政府指导价和政府定价的价格。而且,这个目录只有国务院和省级政府才有权制定,其他地方各级政府均无权制定定价目录。实际上,被列入中央、地方定价目录中的商品是很少的。对于我们社会生活中的极大多数商品,都是实行市场调节价——口罩也是「市场调节价大军」的一员。

根据《价格法》第六条「商品价格和服务价格,除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外,实行市场调节价,由经营者依照本法自主制定」、第八条「经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况」、第十一条第一项「经营者进行价格活动,享有下列权利:(一)自主制定属于市场调节的价格」的规定,口罩作为实行市场调节价的商品,经营者可以依据生产经营成本和市场供求状况等诸多因素自主制定。

需要注意的是,这里说生产经营成本和市场供求状况是定价的「基本依据」,而不是全部依据。全国人大常委会法工委编撰的《中华人民共和国价格法释义》说,合理的利润、法定的税金、商品质量和品牌、服务水平和环境、流通费用等都可以是构成商品价格的诸多因素。

二、经营者自主制定口罩价格,难道不受任何限制吗?

也正如卢梭所说:「人生而自由,却无往不在枷锁中。」市场调节价虽然自由,但也要受到一定限制。《价格法》第六条虽然说了市场调节价可以「自主制定」,但也必须「依照本法」。价格法通过一些禁止性规范,为经营者的自主定价行为划定了界限。(什么叫「禁止性规范」?参见我在「法条中的“得”怎么念,作何解释?」中的回答:https://www.zhihu.com/question/370933348/answer/1008721073)

《价格法》第十四条规定了经营者不得实施的「不正当价格行为」。这些行为包括:(一)相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益;(二)在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外,为了排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格倾销,扰乱正常的生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者的合法权益;(三)捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的;(四)利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;(五)提供相同商品或者服务,对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视;(六)采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格;(七)违反法律、法规的规定牟取暴利;(八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

由于开头提到的案例中,洪湖市市场监管局说经营者是在哄抬价格。那么我们来重点关注一下《价格法》第四条第三项:「捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的」。《价格法释义》对此是这么解释的:「价格法对这种行为作了明确界定,经营者使用的手段是捏造、散布涨价信息,这是一种违法行为,目的在于制造和利用消费者担心价格上涨的心理,造成市场上的紧张气氛,引诱消费者增加购买,然后兴风作浪,乘机抬价、囤积惜售,推动价格过高的上涨,从而牟取更多的利润,这种扰乱正常的价格秩序,损害消费者利益的行为是一种不正当的价格行为。」也就是说,《价格法》第四条第三项被逗号隔开的三句话,不是互相独立的,而是连在一起的。根据《价格法释义》,《价格法》第三条第三项所规定的「哄抬物价」行为,是指:经营者通过捏造、散布涨价信息,来哄抬价格,最终达到推动商品价格过高上涨的目的。

从洪湖市市场监管局的声明中,我们只是看到华康大药房将购进价格为0.6元/支的价格以1.0元/支的价格售出,并未存在「捏造、散布涨价信息」的行为,按理说不应该符合《价格法》中的「哄抬价格」的定义。那么洪湖市市场监管局为什么说华康大药房存在「哄抬价格」呢?——其实,从1998年5月1日《价格法》实施至今,价格法律法规中「哄抬价格」的含义发生了巨大变化。

三、「哄抬价格」的含义发生了什么样的变化?

刚刚提到,根据立法机关法制工作机构编撰的《价格法释义》,《价格法》第四条第三项中的「捏造、散布涨价信息」、「哄抬价格」、「推动商品价格过高上涨」是连在一起的,不是独立的。最开始的时候,国务院对此的理解也是如此。在1999年7月10日国务院批准、1999年8月1日国家发展计划委员会(现在的国家发改委)公布施行的《价格违法行为行政处罚规定》的第五条中,是这么规定的:「经营者违反价格法第十四条的规定,捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的,……责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,给予警告,可以并处2万元以上20万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,或者由工商行政管理机关吊销营业执照。」这里其实就是照抄了《价格法》第四条第三项所规定的情形。

然而,「非典」改变了这一切。在「非典」疫情中,同样发生了口罩、体温计等医疗卫生用品价格上涨的行为,也因此引发了一些争议。作为一种回应,国家发改委于2004年7月29日制定出台的《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条规定:「经营者违反《价格法》第十四条规定哄抬价格,有下列情形之一的,政府价格主管部门依据《价格违法行为行政处罚规定》第五条的规定予以行政处罚:(一)捏造、散布涨价信息,大幅度提高价格的;(二)生产成本或进货成本没有发生明显变化,以牟取暴利为目的,大幅度提高价格的;(三)在一些地区或行业率先大幅度提高价格的;(四)囤积居奇,导致商品供不应求而出现价格大幅度上涨的。构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度,由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定。」此时,国家发改委对「哄抬价格」行为的解释已经与《价格法释义》中的原本含义发生了变化——哄抬价格的手段已经不再是「捏造、散布涨价信息」这一种了。

2008年1月13日,国务院在对《价格违法行为行政处罚规定》进行修改的时候,将原先的「捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨」修改为「捏造、散布涨价信息,恶意囤积以及利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过高上涨」。将原先的「哄抬价格,推动商品价格过高上涨」的手段由一种改成了三种:(1)捏造、散布涨价信息;(2)恶意囤积;(3)其他手段。2010年12月4日,国务院又一次修改《价格违法行为行政处罚规定》的时候,又对上述三种手段进行了细化明确。

从上述法规、规章的演化中我们可以看出,行政机关逐渐改变了《价格法》原本所定义的「哄抬价格」,不再将「哄抬价格」的手段仅限于「捏造、散布涨价信息」。按照《价格法》的原始含义,认定是否存在「哄抬价格」,关键不在于价格是否上涨,而在于是否存在「捏造、散布涨价信息」。而按照现在价格行政法规的理解,关键在于是否造成「商品价格过快、过高上涨」。

《价格违法行为行政处罚规定释义》说:「认定捏造散布涨价信息、大量囤积和以其他方式哄抬价格行为,一个关键的要件是造成商品价格过快、过高上涨,或者可能引发商品价格大幅上涨及市场抢购等。《价格违法行为行政处罚实施办法》(国家发展改革委令第14号)第2条也规定,捏造散布涨价信息、囤积居奇,或者在生产和进货成本没有发生明显变化的情况下,大幅度提高或者推高价格的,构成价格违法行为。何为“大幅”上涨,《价格违法行为行政处罚实施办法》没有明确规定,而是授权省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定。」而授权省级确定的原因,《释义》是认为,各行各业的商品差异很大,规定量化标准可能过于僵化,不利于开展执法。

四、价格行政法规规章对「哄抬价格」的重新定义,是合法的吗?

既然《价格法》原本对「哄抬价格」的理解是:「经营者通过捏造、散布涨价信息,来哄抬价格,最终达到推动商品价格过高上涨的目的。」而国务院、国家发改委通过一系列的立法活动,将「哄抬价格」理解为「捏造、散布涨价信息,恶意囤积以及利用其他手段哄抬价格,推动商品价格过快、过高上涨」。这种重新定义,是合法的吗?这很难说。

一方面,《价格法》第十四条第八项规定:「经营者不得有下列不正当价格行为:(八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。」也就是说,《价格法》授权行政法规可以创设其他不正当的价格行为。因此,国务院在行政法规中对「哄抬价格」行为的重新定义,可以理解为行政法规创设了新的不正当价格行为。因而是合法的。

另一方面,《价格法》第三十条规定:「当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施,应当报国务院备案。」也就是说,采取限制差价率或者利润率、规定限价等价格干预措施,必须严格限制在重要商品和服务显著上涨或者有可能显著上涨的情形,而且采取措施必须报国务院备案。然而,国家发改委制定的《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条第二款「构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度,由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定」所规定的「构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度」实际上与「限定差价率或者利润率」没有什么区别。也就是说,国家发改委的部门规章变相改变了《价格法》中价格干预措施的适用情形和备案程序,是否存在与《价格法》相抵触的情形呢?

(当然,需要说明的是,国务院也认为这种「哄抬价格」行为在通常情况下不会发生。《价格违法行为行政处罚规定释义》中说「哄抬价格行为往往发生在特定时期,也就是要具备一定的客观条件才有可能发生哄抬价格的行为,如2003年“非典”期间发生的医疗卫生用品哄抬行为和近期在日本核泄漏事故后发生的抢购行为。」书中进一步解释,当前我国日常生活用品已经供大于求,经营者不具备哄抬价格的客观条件,但是在自然灾害、突发公共卫生事件、国际市场供求关系突发波动等情况下,经营者在高额利润的刺激下,极有可能出现哄抬价格行为。)

我之所以说,价格行政法规规章对「哄抬价格」的重新定义、变相改变了《价格法》中价格干预措施的适用情形和程序是否合法,是一件很难说的事情。是因为这种互相冲突、各自存在、又都有效的状况,在我国的行政法律体系中并不罕见(例如河南「种子案」)。而对于行政机关、甚至是审判机关来说,他们并不总是依照「上位法优于下位法」的原则来执行法律或者适用法律。

五、华康大药房的行为是否构成了「哄抬价格」?

既然洪湖市市场监管局自称是依照《湖北省市场监管局关于新冠肺炎防控期间有关价格违法行为认定和处理的指导意见》对华康大药房进行处罚。而这个《指导意见》唯一的合法性依据就是国家发改委《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条第二款的规定:「构成哄抬价格行为的具体提价或涨价幅度,由省级价格主管部门根据当地具体情况提出,并报请省级人民政府批准确定。」

然而,这个《指导意见》的合法性是存疑的。第一,《指导意见》没有依法主动公开。我在湖北省市场监管局的网站搜索,只发现了一些新闻报道说该局出台了《指导意见》,但是没有看到《指导意见》的全文。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)「行政规范性文件经审议通过或批准后,由制定机关统一登记、统一编号、统一印发,并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布,不得以内部文件形式印发执行,未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据」的规定,这个未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。

第二,《指导意见》可能没有经湖北省政府批准。由于该文件没有依法主动公开,我无法找到文件的官方版本。但是我在一个新浪博客里搜到有一位博主发了这个《指导意见》的全文(真伪不明)。如果《指导意见》是真的,里面只是说「经省局研究」,并没有说「经省政府批准」。如果没有经省政府批准,将不符合《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条第二款所规定的「报请省级人民政府批准确定。」

而且,即便《指导意见》在上述程序上是合法的。华康大药房的行为也并未构成《价格违法行为行政处罚实施办法》第二条第一款四种情形中的任何一种。该款四种「哄抬价格」情形是:(一)捏造、散布涨价信息,大幅度提高价格的;(二)生产成本或进货成本没有发生明显变化,以牟取暴利为目的,大幅度提高价格的;(三)在一些地区或行业率先大幅度提高价格的;(四)囤积居奇,导致商品供不应求而出现价格大幅度上涨的。因为,随便一个正常人都可以判断,将一个进货价0.6元/支的口罩以1.0元/支的价格对外销售,并不构成「以牟取暴利为目的」,也不构成「大幅度提高价格」。甚至可以说,华康大药房的行为不仅没有「哄抬价格」,反倒是维护口罩价格稳定的良心商家。因为一块钱一片口罩,真的不贵。

(关于「牟取暴利」,《制止牟取暴利的暂行规定》第五条规定:「商品的价格和服务的收费标准(以下统称价格),应当符合下列要求:(一)某一商品或者服务的价格水平不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的市场平均价格的合理幅度;(二)某一商品或者服务的差价率不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均差价率的合理幅度;(三)某一商品或者服务的利润率不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均利润率的合理幅度。但是,生产经营者通过改善经营管理,运用新技术,降低成本,提高效益而实现的利润率除外。」)

需要注意的是,根据国务院的《价格违法行为行政处罚规定》,哄抬价格行为仍需构成「推动商品价格过快、过高上涨」,才能处罚。即便洪湖市市场监管局认为华康大药房的行为符合湖北省市场监管局关于「哄抬价格」的定义,但如果没有达到「推动商品价格过快、过高上涨」,也难以认定构成违法。

《价格违法行为处罚规定》之所以没有设定具体的涨价幅度量化标准,是因为各行各业的商品差异很大,规定量化标准可能过于僵化,不利于开展执法。而湖北省市场监管局的《指导意见》和洪湖市市场监管局的执法行为,恰恰就犯了「僵化」的毛病。

六、我们也许应该允许口罩适度涨价

本文前面已经提到,根据《价格法》第六条「商品价格和服务价格,除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外,实行市场调节价,由经营者依照本法自主制定」、第八条「经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况」、第十一条第一项「经营者进行价格活动,享有下列权利:(一)自主制定属于市场调节的价格」的规定,口罩作为实行市场调节价的商品,经营者可以依据生产经营成本和市场供求状况等诸多因素自主制定。

在疫情爆发的当下,口罩的市场供求关系势必发生变化。因此,口罩价格的适度上涨,是符合《价格法》的规定的。湖北省市场监管局所发出的《指导意见》,要求口罩一律不得涨价,凡涨价的就依据「哄抬价格」定性查处,恰恰违背了《价格法》的精神和本意。

从另一个方面来看,商人从事经营活动,无非就是追求利润。如果在疫情中,口罩能够比往常卖的更好、更赚钱,自然就会激励口罩经营者想尽办法去引进口罩,进而会激励口罩生产者加大马力生产口罩。这难道不正是中央所强调的「充分发挥市场在资源配置中的决定性作用」吗?

即便我们需要防止口罩价格「飞涨」,以使老百姓买得起口罩,防止引发「发灾难财」的争议。市场监管部门是否还应该考虑一下,所设定的「15%」的差价率是否合理呢?一个进货价0.6元的口罩,只能以0.69元的价格售出,这样的价格手段只会导致经营者发现做这种生意一点都不赚钱,进而选择不经营这种商品。而最终的结果,是老百姓也买不到口罩。这又是市场监管部门所采取监管措施之前,所期望看到的结果吗?

一个口罩该卖多少钱?其实不仅仅涉及到法律、价格法,更重要的是,它还涉及到我们的市场机制问题,以及怎样才能实现我们整体社会的利益最大化的问题。这还真是一个值得大家认真思考的问题。

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